La OIT define la Seguridad Social como “la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia y de ayuda a las familias con hijos.” En el presente artículo nos aproximaremos a la historia de la Segurid
ad Social en España desde sus albores a finales del siglo XIX hasta los años noventa del pasado siglo.
Planteamientos generales y etapas de la historia de la Seguridad Social en Occidente
El liberalismo clásico reconocía y establecía la garantía de un conjunto de derechos individuales (libertad, igualdad ante la ley), aunque el más progresista o democrático consideraba, además, la necesidad del reconocimiento y garantía de los derechos colectivos (asociación). La constatación de que el sistema capitalista no garantizaba una existencia digna para todos los ciudadanos y ciudadanas, tanto por su dinámica interna como por los riesgos derivados del trabajo o de las contingencias naturales, además de generar profundas desigualdades sociales, junto con la presión del movimiento obrero, hicieron que, a finales del siglo XIX, comenzara a plantearse el debate sobre la necesidad de que el estado interviniera en materias socioeconómicas. En principio, los gobiernos pretendían desarmar a los ya potentes sindicatos socialistas o anarquistas, así como a los partidos socialistas. Esa fue la estrategia, por ejemplo, de Bismarck, seguida por otros gobiernos europeos. Después de la Primera Guerra Mundial, el mayor protagonismo político de la izquierda, la presión que ejercía la Revolución Rusa y las tendencias más socializantes de la Iglesia Católica, llevaron a un mayor intervencionismo del Estado en materia social, así como al reconocimiento de los derechos sociales en los textos constitucionales, siendo paradigmática la Constitución de Weimar, aunque habrá que esperar hasta después de la Segunda Guerra Mundial para que este reconocimiento constitucional se universalice. El fascismo de entreguerras, cuando se hizo con el poder en algunos países, estableció una peculiar atención social dentro de su programa que mezclaba aspectos puramente capitalistas con otros de marcado carácter populista. Así pues, desde fines del siglo XIX hasta la Segunda Guerra Mundial estaríamos ante la primera etapa de la historia de la Seguridad Social, caracterizada por la creación, por parte de los Estados, de una serie de derechos sociales dedicados a afrontar los riesgos de carácter biológico, como serían los de la edad, enfermedad y muerte, así como los provocados por el ejercicio laboral, es decir, la invalidez, los accidentes laborales y el paro. Todos estas contingencias amenazarían al trabajador con la pérdida de su trabajo y, por lo tanto, de su salario. Los seguros sociales serían independientes, ya que, cada uno atendería un riesgo específico, con formas autónomas de administración de las prestaciones correspondientes
Después de la Segunda Guerra Mundial se asiste al nacimiento de una nueva etapa en la historia de la Seguridad Social. Esta fase sería la de la integración de todos los seguros sociales en un mismo marco legislativo y con una administración común, es decir, todos los riesgos se tratarían desde un planteamiento global, con lo que ya se hablaría claramente de Seguridad Social. En España esta etapa comenzaría en 1963 con la aprobación de la Ley de Bases para la Seguridad Social, es decir, con casi veinte años de retraso, en relación con la mayoría de los países occidentales.
La etapa de los seguros sociales: Restauración y Dictadura de Primo de Rivera
En la época de la Restauración la demanda obrera sobre mejoras en las condiciones laborales y de vida motivó que, aunque de forma tímida, comenzaran a tenerse en cuenta estas cuestiones por parte del sistema político. El primer intento de abordar la cuestión social pasó por el establecimiento de la Comisión de Reformas Sociales, con objeto de “estudiar todas las cuestiones que directamente interesan a la mejora o bienestar de las clases obreras, tanto agrícolas como industriales, y que afectan a las relaciones entre el capital y el trabajo”. Esta Comisión se creó por un decreto de 5 de diciembre de 1883, a propuesta del ministro de la Gobernación, Segismundo Moret, aunque no adquirió este nombre hasta la reorganización que tuvo en 1890. La Comisión realizó una amplia investigación sobre los aspectos para los que fue creada. Para ello se empleó un exhaustivo cuestionario elaborado por su secretario, Gumersindo de Azcárate. Parte de esta información fue publicada entre 1889 y 1893, y constituye una interesante fuente histórica para el conocimiento de la sociedad española del momento. Esta fue la gran aportación de la Comisión porque no consiguió que los proyectos de leyes sociales que presentó a los distintos gobiernos fueran tenidos en cuenta y que terminaran cuajando en leyes. Faltaba aún que cundiera la idea de la intervención del Estado en materias laborales y sociales, verdadero anatema para el liberalismo más clásico, aunque en el paso al nuevo siglo, en el seno de los partidos dinásticos, comenzó a plantearse la idea de dicha intervención, siguiendo el ejemplo alemán, aunque con un evidente retraso.
El testigo en el planteamiento de reformas sociales fue tomado por el Instituto de Reformas Sociales. En este caso, fueron los conservadores, con Francisco Silvela, los que crearon este organismo, aunque hubo un frustrado intento previo de Canalejas para poner en marcha un Instituto del Trabajo. El Instituto de Reformas Sociales nació por un decreto de 23 de mayo de 1903 como un organismo integrado en el Ministerio de la Gobernación. Sus objetivos pasaban por preparar proyectos de ley en relación con el trabajo con el fin de mejorar las condiciones laborales y de vida de los obreros, así como organizar los servicios estadísticos y de inspección para poder llevar a cabo la tarea encomendada. El Instituto se basó en la idea de la búsqueda de la armonía entre empresarios y trabajadores y debía convertirse en el instrumento del Estado en esta materia. Se organizó en diversas juntas con representantes de patronos y obreros, pero las organizaciones obreras rechazaron o ignoraron al Instituto, mientras que los empresarios desconfiaban de la creciente intervención pública en materia laboral y social. El Instituto recabó una ingente información, publicó estadísticas sobre materias laborales y sociales, así como informes sobre lo que se hacía en otros países pero fracasó en la integración entre el capital y el trabajo y en procurar mejoras socio-laborales para los obreros. La conflictividad social en los años previos a la Dictadura de Primo de Rivera terminó por desbordar al Instituto. Fue disuelto por un decreto de 2 de mayo de 1924.
Pero el Instituto de Reformas Sociales elaboró un proyecto importante en la historia de la previsión social en España. Nos referimos al que permitió la creación por parte de un gobierno de Eduardo Dato, en 1908, del Instituto Nacional de Previsión, organismo que duró hasta el año 1978. Dicho Instituto tenía como objetivos gestionar la Caja de Pensión Central, difundir e inculcar la previsión popular en relación con las pensiones de retiro y administrar la mutualidad de asociados que voluntariamente se constituyera bajo su patronato. El INP estaba regido por un Consejo del Patronato en el que debía haber de forma obligatoria representantes de los obreros y de los patronos, mientras que su presidente era elegido por el gobierno. El INP recibió el apoyo de algunas cajas de ahorro, como entidades colaboradoras. Pero, al principio, las prestaciones de las pensiones fueron muy escasas y se limitaron a los asociados, que, como hemos reseñado, lo eran de forma voluntaria, no consiguiéndose que arraigase la mutualidad en las clases trabajadores. Por otro lado, tampoco se obtuvo el apoyo financiero de muchas cajas de ahorro.
A partir de 1919 se inicia una segunda etapa del Instituto, que duraría hasta la proclamación de la II República. En ese año se constituyó el primer seguro social obligatorio, el seguro de vejez o Retiro obrero, aunque hubo que esperar a 1921 para que se aprobase su reglamento. Este seguro estableció las bases sobre las que terminaron por regirse otros seguros: la obligatoriedad en la afiliación, y la cotización tripartita entre obreros, patronos y administración. Además, en esta fase se comenzó a trabajar en la línea de una creciente coordinación e integración de los diversos seguros: el 20 de noviembre de 1919 se aprobó un decreto que señalaba el plan de seguros sociales que debía administrar el INP, aunque sin llegar aún al establecimiento de un sistema integrado total de Seguridad Social.
En la Dictadura de Primo de Rivera se aprobó el subsidio de familias numerosas en junio de 1926. Por un decreto del año 1929 se creó el seguro de maternidad. En esta época hubo un intento para que se homologasen en España los principios internacionales del Derecho del Trabajo. De hecho, en el proyecto de constitución con el que Primo de Rivera pretendió la institucionalización de su régimen político, aparecían algunos derechos sociales.
La etapa de los seguros sociales: Segunda República
La Constitución de 1931 reconoció un amplio abanico de derechos sociales. En el artículo 43, dentro del capítulo de “Familia, economía y cultura” se establecía que el Estado “prestará asistencia a los enfermos y ancianos, y protección a la maternidad y a la infancia, haciendo suya la “Declaración de Ginebra” o tabla de los derechos del niño”. El artículo 46 decía: “La República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias de una existencia digna. Su legislación social regulará: los casos de seguro de enfermedad, accidente, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte; el trabajo de las mujeres y de los jóvenes y especialmente la protección de la maternidad…” Estos dos artículos son claves, por tanto, en la historia del constitucionalismo español porque reconocían los derechos sociales en España por vez primera, obligando al Estado a que interviniese para su garantía y cumplimiento.
La primera medida tomada en el área de los seguros sociales por parte del gobierno provisional fue el establecimiento del Seguro Obligatorio de Accidentes de Trabajo. El 12 de junio de 1931 se aprobó la Ley de Accidentes de Trabajo y se aplicó, también al sector agrícola. El reglamento entraría en vigor en agosto de ese año. El 4 de julio de 1932 apareció la Ley de Indemnización por Accidentes de Trabajo en la Industria, con reglamento de enero del año siguiente. Para completar esta legislación sobre los riesgos en el trabajo se creó la Caja Nacional del Seguro de Accidentes de Trabajo.
El paro fue una creciente preocupación para los gobiernos de la República, debido a la crisis económica internacional de 1929. Pero conviene señalar que, anteriormente, había comenzado a tratarse esta cuestión en tiempos de Alfonso XIII con una serie de proyectos y anteproyectos que no terminaron por cuajar en un seguro de desempleo. La historia comienza con un Decreto de 5 de marzo de 1910, un segundo de 18 de marzo de 1919, siguiendo con el Anteproyecto de Ley del Seguro de Paro Forzoso de 1921, el Anteproyecto de Bases contra el Paro forzoso y la Orden de 25 de abril de 1928. Ya establecida la República se aprobó un Decreto que creaba el servicio para el fomento y régimen de la Previsión contra el Paro involuntario del trabajo. Pero la disposición más importante fue la Ley contra el Paro de 7 de julio de 1934, seguida por un proyecto de ley contra el paro involuntario que apareció en la Gaceta de Madrid en mayo de 1935 y que se revisó en 1936.
La etapa de los seguros sociales: la Guerra Civil
En la guerra civil los dos bandos establecieron una serie de medidas en relación con la previsión social. El Instituto Nacional de Previsión se duplicó, es decir, tuvo una existencia simultánea en las dos zonas. En la zona leal a la República se intensificaron las medidas. Es de destacar la labor realizada por Federica Montseny como ministra de Sanidad y Asistencia Social, cargo que desempeñó entre noviembre de 1936 y mayo de 1937, aunque muchos de sus proyectos no pudieron culminarse por el poco tiempo en el que estuvo al frente del ministerio y por las circunstancias de la guerra. En relación con los seguros sociales su mayor preocupación fue hacia la maternidad, la infancia, y la inserción de prostitutas y minusválidos.
La etapa de los seguros sociales: el primer franquismo
Al terminar la guerra, se prolongaron algunas de las medidas establecidas anteriormente, como el Retiro Obrero y el Seguro de Vejez, luego de Vejez, Invalidez y Muerte. En 1943 se promulgó el Seguro de Viudedad, así como el de Enfermedad, dos años después. Por otro lado, se crearon el seguro de enfermedades profesionales, el seguro nacional de desempleo y los subsidios familiares. El Instituto Nacional de Previsión tuvo que reestructurarse a medida que se ampliaban los seguros sociales. En todo caso, el franquismo potenció el modelo de mutualidades laborales, que se mantuvo hasta el final de su existencia como régimen político.
La etapa de la Seguridad Social: La Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963
En los años sesenta se dio el proceso de transformación de los diversos seguros sociales en un sistema integrado de Seguridad Social. El 18 de diciembre de 1963 entró en vigor la Ley de Bases de la Seguridad Social. Fue el momento en que se creó el Régimen General de la Seguridad Social gestionado por el Instituto Nacional de Previsión aunque conjuntamente con las Mutualidades Obreras.
La etapa de la Seguridad Social: la democracia
La democracia trajo importantes y decisivos cambios en relación con la Seguridad Social. La Constitución de 1978 estableció en su artículo 41 que “los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente, en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres.”. El artículo 43 se dedicó, íntegramente, a reconocer y garantizar el derecho y protección a la salud. También, los artículos 49 y 50 garantizan los derechos de minusválidos y de la tercera edad, respectivamente.
En el mismo año que se aprobó la Constitución el INP desapareció y sus funciones pasaron a ser competencia del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social a través del Instituto Nacional de la Seguridad Social.
La Ley General de Sanidad del 23 de abril de 1985 marcó otro hito fundamental en la historia de la Seguridad Social española. A finales de esa década se universalizó la asistencia sanitaria y en 1990 se aprobó la ley que garantizaba las prestaciones no contributivas en la Seguridad Social.
Enlaces de interés:“El RDL 16/2012 aumenta las desigualdades sociales en salud y los problemas en la población”
Por Eduardo Montagut Contreras. Doctor en Historia Moderna y Contemporánea.
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